随着经济社会的快速发展，我国人口老龄化形势日益严峻，城市养老服务体系建设成效关乎养老事业发展全局。目前，我国城市养老服务体系面临财政投入压力大、养老机构床位空置率高、专业人才短缺，以及居家社区养老服务供给不充分、专业性不足且与养老需求不匹配等困境。本文基于天津市的创新实践，提出“反向建设养老机构”的发展策略，即摒弃大水漫灌式建设养老机构等设施的思路，以整合和激活社区现有设施资源和养老机构功能为主线、“三合一”养老服务综合体为硬件支撑、社区机构订单式服务为联结，把老年人居住集中的普通社区打造为不离家的新形态养老机构，旨在让城市社区的老年人享受到便捷、价廉、专业的养老服务，并为其他中重度老龄化城市提供可借鉴的经验。
客观认识城市人口老龄化的紧迫形势
（一）重度老龄化日益临近。当前，我国正处于人口老龄化水平由中度向重度演化的关键阶段。从群体规模来看，截至2024年底，我国60岁及以上人口达3.1亿人，占总人口的22%。从发展速度来看，我国从2000年进入老龄化社会到2021年进入中度老龄化社会仅用了21年，快于国际平均水平。当前到2035年正是我国老年人口快速增长期，每年将新增2000多万名老年人。从阶段演进来看，预计到2035年左右，60岁及以上人口将突破4亿人，占比超过30%，进入重度老龄化阶段，到本世纪中叶将突破5亿人，占比接近40%。人口结构变革带来的养老服务需求呈现出刚性增长态势。从地域分布看，人口老龄化与人口城镇化交织快速发展。截至2024年底，我国常住人口城镇化率达到67%，其速度在过去的20年间与人口老龄化速度比肩。从第六次人口普查到第七次人口普查期间，农村老年人占老年人口总数的比例由56%下降至46%。可以预测，未来随着城镇化率持续提高，大部分老年人将在城市中度过晚年生活。以天津市为例，市内六区面积194.5平方公里，占全市总面积的1.63%，居住着47.2%的老年人口。因此，解决好城市养老问题，某种程度上也是为城市经济赋能，进而形成经济发展和民生改善的良性循环。
（二）养老服务供需错配影响日深。一是供需场景错配。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，超过90%的城市老年人选择居家社区养老，而全国养老机构床位空置率达50%，且入住老年人中亦有相当比例的自理老年人。以天津市为例，全市60岁及以上常住老年人达353万人，其中入住养老机构的老年人约2.5万人，占比0.7%。这意味着，99%以上的老年人选择了居家社区养老。由此可以揭示出这样一个城市养老逻辑：只有部分失能老年人会入住养老机构，而现有养老机构已经能够满足这部分老年人的照护需求。二是产业联动不足。2024年，我国银发经济规模达7万亿元，约占GDP的6%。到2035年，银发经济规模预计突破30万亿元。这一庞大的消费群体主要是居家老年人，但传统服务模式并未给这部分老年人提供足够的、适配的产品和服务。三是人才供需失衡。养老护理员市场缺口巨大，专业人才难求，传统服务模式已无法适配高质量发展要求。
反向建设养老机构的思路设计
从城市养老服务的诉求看，其核心可归纳为四点：一是居家养老，二是服务专业，三是价格可承受，四是满足个性化需求。相较于传统居家社区养老服务模式，反向建设养老机构具备四大优势：一是可获得性。服务步行可达，或者直接上门服务，服务成本低。二是可负担性。有规模效应，有政策支持和长护险支撑，政府、家庭都能承受。三是可适应性。通过按需定制和多元功能发挥，能够精准提供个性化的专业服务。四是可持续性。小投入加上市场化运营，有稳定的收入保障持续运营。
（一）内涵与逻辑重构。反向建设养老机构是对“重大水漫灌建设机构、轻精准滴灌居家社区服务”传统路径的革新，核心逻辑是顺应绝大多数老年人居家养老的刚性需求，将服务核心阵地从远距离的大型机构转移至老年人身边的社区与家庭，构建“居家为基础、社区为桥梁、机构为内核”的养老服务架构。机构聚焦于为失能、失智等特殊群体提供全时专业照护，社区承担供需对接枢纽作用，居家作为核心场景享受专业化延伸服务。这一模式旨在满足老年人“不离家、不离亲”的养老意愿，实现可支付的订单式养老服务供给，同时激活银发经济，创造就业岗位。
（二）基础架构革新。“三合一”养老服务综合体是“十三五”期间天津开始探索的创新模式，融合了居家、社区、机构三类服务优势，致力于打造“15分钟养老生态圈”。一是社区养老机构破局升级。聚焦居家养老核心需求，统一规划、分区建设以镇（街道）为单元的小型养老机构。机构附设日间照料中心，拓展居家服务功能，在降低建设与人力成本的同时，缩短了服务距离，提升了服务可及性。二是养老服务一站式覆盖。综合体提供专业的养老机构服务，以稳定的现金流确保服务人员的职业化和专业化。综合体整合老年助餐、医疗康复、文化娱乐等功能，重点解决老年人吃饭难、就医难问题，实现“小病不出社区，生活、娱乐就在楼下”。三是居家服务无缝延伸。将综合体全部纳入长护险定点护理机构，以综合体为中枢，搭建专业服务入户通道，老年人可通过智能终端下单，获得上门护理、康复指导等服务，有效破解了传统居家养老“缺专业护理、缺资金保障”的困境。
（三）服务架构精准赋能社区机构订单式服务。以个性化需求为导向，通过“点单―派单―服务―评价”模式，实现养老服务精准供给，服务内容包括安全防护、紧急救护、生活照料等。一是需求精准对接。例如，天津市水上公园街道养老综合服务中心支持多渠道点单与智能派单，开发出社区老年人需求最为迫切的机构派遣制保姆、空巢老人低偿安全探访、上门陪伴医疗等定制服务。二是全周期链条构建。整合“养、护、康、医、智”资源，构建全周期服务链条。例如，天津市茵诺科技打造机构托养床、长护险床、家庭养老床“三床联动”模式，嵌入智能监测设备与养老机器人，提升服务效能。三是可持续的普惠服务。通过养老服务机构和社会企业连锁运营、集中采购，降低服务成本和价格，在实现企业盈利的同时，保障服务的普惠性，形成“规模化+个性化”双赢模式。
反向建设养老机构的天津实践
天津是人口老龄化“早、快、高”的典型城市。2023年，天津市统计局抽样调查数据显示，天津城镇化率已达86.01%，空巢老人占比超过70%，养老需求迫切。“十三五”时期，天津聚焦养老床位结构性矛盾，率先探索嵌入式养老设施建设，并于2022年提出“机构+社区+居家”、“三合一”养老服务综合体发展方案。“十四五”期间集中发力，建成180个综合体，其中145个投入运营，实现城市街道全覆盖。天津以综合体为核心支撑，通过提供机构专业服务、社区日常照料服务、延伸居家服务，积极探索反向建设养老机构，形成“政府少投入、企业有收益、老年人得实惠”的多赢局面，走出了一条具有天津特色的城市养老服务创新之路。
（一）“政府引导+市场运营”，激活内生动力。充分发挥有效市场和有为政府的作用，将全市综合体全部交由企业运营。政府聚焦统筹规划、政策支持与规范监管，建立“建设+运营”双重补贴机制。在建设端，对新建的综合体最高补贴80万元、机构转型的最高补贴10万元、照料中心转型的最高补贴50万元；在运营端，给予床位补贴和6万元至12万元日间照料分档补贴。同时，将所有综合体纳入长护险定点机构，长护险最高承担75%护理费用（每月最高支付2100元）。目前，全市已运营的综合体运转良好，床位使用率超过80%，内设的老人家食堂广受欢迎，营收进入良性循环状态，进一步增强了民营企业运营综合体的意愿。
（二）“盘活存量+精准布局”，破解空间难题。按照“新建一批、改建一批、转型一批”的策略，将社区闲置房屋、配套公建等资源无偿或低偿交由社会力量运营。以改造后的设施为支点，既降低了成本、解决了选址困境，又为老年人居住集中的社区就地转换为不离家的新形态养老机构提供了支撑。例如，河西区户籍老年人口超过30万人，老龄化率超过30%，是典型的重度老龄化城区。在反向建设养老机构的实践中，河西区将老旧社区就地转换为新形态养老机构，以700米为服务半径，统筹盘活幼儿园、卫生服务中心等闲置资源，建成14个综合体和31个日间照料中心，2020年以来累计服务老年人460万人次。
（三）“订单服务+业态融合”，扩容增效普惠。通过嵌入社区反向建设养老机构，为养老机构和企业提供服务阵地，链接餐饮、康养、照护、家政等多业态资源，打包集成专业化订单式服务。例如，天津市寿康社区养老院推出空巢老人“小立管家”安全探访服务；天津市茵诺科技提供的订单式智慧居家养老服务，年服务量超过百万人次。
（四）“连锁运营+品牌输出”，放大产业效应。支持养老机构和企业通过连锁经营扩大规模，降低服务成本，培育出小橙、茵诺、柠檬树等一批行业标杆。例如，天津市小橙集团在全国打造100多个康复辅具租赁站点，2021年至2024年营收增加4.5倍，带动2万名护理员就业。天津市柠檬树科技公司在滨海新区、宁河区承接运营47个日间照料中心，通过集中采购、统一管理，有效降低了服务成本。
加快推进城市养老服务体系建设的对策建议
《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》明确提出，到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。要完成这一目标任务，加快探索并形成适合我国国情的城市养老服务体系迫在眉睫。
（一）完善居家社区养老的制度设计。结合制定“十五五”时期相关规划，强化政府规划引导、政策支持、监督管理等职责，进一步明确“十五五”时期居家社区养老的基本目标、发展思路和政策举措，引导各地摒弃盲目新建养老设施的路径依赖，把养老服务资源配置重心转向居家，特别是鼓励各地加快探索实践，及时总结推广经验，增强城市养老服务体系的针对性、协调性、系统性，实现民生需求与发展动能相协调的系统性重构。
（二）构建四级养老服务管理体系。根据城市实际，建立“市级一平台、区级一中心、镇（街道）一阵地、社区一场所”四级联动体系。市级层面，搭建智慧养老大数据平台，整合跨部门数据，实现“一网通管”；区级层面，设立养老服务中心，统筹资源规划布局；镇（街道）层面，以综合体为核心，统筹服务供给与输出；社区层面，开辟服务阵地，负责需求采集与服务落地。
（三）多渠道打造社区服务阵地。指导各地按照“小型机构+社区服务+居家延伸”的功能定位，全面推进存量资源改造，实行“无偿或低偿使用+建设运营补贴政策”。按照因地制宜的原则，差异化布局养老服务功能，推动阵地一址多用、资源共享，降低运营成本，增加服务功能。
（四）充分运用市场机制激发主体活力。全面放开综合体运营权，鼓励社会力量通过委托运营、政府和社会资本合作（PPP）等方式参与，形成“场地换服务、补贴促提升”的良性循环，引导企业规模化、品牌化发展。
（五）完善“补贴+保险”双支撑政策。加快推动长护险制度全覆盖，将保障对象从重度失能老年人拓展至中度失能、失智老年人，统一评定标准，简化申请流程。将补贴重心从补床位转向补服务、补运营，推动“保险+补贴”协同发力，鼓励商业保险开发补充产品，形成多层次保障体系。在资金支持上，建立中央财政转移支付与地方财政配套相结合的资金投入机制，对经济欠发达地区给予重点倾斜，支持其开展反向建设养老机构模式试点与推广。
