商洛市商州区人民检察院检察长 雷世俊

　　扫黑除恶专项斗争开展以来，商州区连续打掉了以郭某某、秦某某、雷某某、任某某为首的四起涉黑犯罪集团，这四起涉黑案件无一例外与农村基层政权密切相关，农村涉黑涉恶问题已经成为影响当前社会和谐稳定的重要风险隐患。笔者立足我院司法办案工作，根据商州区扫黑除恶专项斗争取得的阶段性成果，分析当前黑恶势力向农村基层政权渗透的相关问题，提出加强农村基层政权建设铲除黑恶势力滋生蔓延土壤的对策。

　　一、黑恶势力向农村基层政权渗透的现状及特征

　　以商州区为例，目前已进入公诉、审判阶段的6起涉黑涉恶案件中，3起黑社会性质组织头目曾担任村干部、1起黑社会性质组织吸纳村干部为骨干成员，农村基层政权人员涉黑案件占比达所办案件的67%，且均为城市周边农村(社区)。经调研分析，当前农村涉黑涉恶犯罪具有以下几个突出特征：

　　(一)操纵基层选举长期把持基层政权。村民委员会作为基层群众自治组织，其成员由村民投票选举产生，但是由于农村地区居民的法治意识相对不高，对选举权不够重视，加之农村宗族、血缘等人情因素，使得黑恶势力很容易通过胁迫、贿赂等方式干涉基层选举，并长期把持村干部职位。比如商州区查办的雷某某等人涉黑案中，组织头目雷某某早期通过家族势力当选为社区居委会主任后，一干就是二十多年，历届社区支书、居委会委员都是其一手栽培，社区大小事务均由雷某某一人说了算，嚣张跋扈的性格导致社区居民对其敢怒不敢言，社区换届选举自然而然就成了走过场，就连其退休后也能迅速扶持亲信继续担任社区主任，对社区事务指手画脚，其本人俨然已成为和平社区的“土皇帝”。

　　(二)利用村干部职权霸占村集体资源牟利。随着城市化进程的不断发展，城市周边农村拥有的土地资源在征地拆迁、砂石资源、基础设施建设等领域产生了巨大的经济利益，村干部对上述资源有着直接的支配权力，在巨大的利益驱动下，一些村干部逐渐迷失自我化红为黑，沦为依靠农村集体资源疯狂敛财的吸血鬼。比如涉黑组织头目雷某某在早期担任社区干部期间，通过雷厉风行的作风为和平社区牟取了不少福利，但随着城市的不断发展，和平社区作为城中村产生了巨大的经济利益，雷某某本人也在其中尝到了甜头，开始以虚报冒领方式贪污国家各项拨款，并插手干预辖区内的大小工程，就连辖区范围内的中级人民法院、商州监狱等机关单位要搞建筑工程也必须由雷某某负责施工，否则便会招致疯狂的报复与阻挠，更何况其他工程建设，整个和平社区俨然已成为雷某某家族的印钞机。

　　(三)成立公司以合法形式掩盖违法行为。随着历年打黑除恶专项活动的不断开展，黑恶势力不再以明目张胆的暴力犯罪集团为外在表现形式，而逐渐演变为有组织的经济犯罪，学会了利用合法从事某正当行业作为“遮羞布”以掩盖其违法犯罪勾当。比如郭某某等人涉黑案中，组织头目郭某某在担任村支书期间，成立商州佳骞实业有限公司，采取土地流转形式将该村一至十组土地流转至公司名下，在未经国土资源行政主管部门批准的情况下，擅自改变土地用途，修建生态餐厅、宾馆、游泳馆、马术俱乐部等非农建筑设施经营牟利，同时在流转土地内及附近河道大肆采掘砂石资源牟取暴利，使得大量农用地遭到不同程度的毁坏，国家矿产资源损失严重。

　　(四)吸收其他村干部成为组织骨干成员。农村黑恶势力要长期保持其在当地的控制地位，必然要借助基层政权作为其控制手段之一，部分村干部在威逼利诱下与黑恶势力沆瀣一气，逐渐沦为黑恶势力的代理人，帮助其进一步攫取农村集体资源。在任某某等人涉黑案中，村干部负责出面向辖区范围内的建筑工程发包方索要工程，一旦遭到发包方拒绝，便由任某某组织人员煽动村民闹事，蓄意阻挠工程，最终迫使工程承包方出让承包权。在雷某某等人涉黑案中，组织头目雷某某伙同其他社区干部将贪污所得公款设立小金库，每年组织社区干部外出旅游度假，以此维系其成员对其忠诚。在郭某某等人涉黑案中，组织头目郭某某吸收村委会成员担任其佳骞实业有限公司管理层，在土地征迁中，竟公然组织村委会成员集体辞职，要挟上级党委政府索取巨额征迁补偿款，可谓嚣张至极。

　　二、农村基层政权易成为黑恶势力滋生蔓延土壤的原因

　　黑恶势力的出现与农村和城市的公权力、伦理纲常等旧的社会控制弱化而新的社会控制体系尚未建立的社会背景高度契合，因此经济社会的高速发展，是黑恶势力滋生蔓延的宏观因素，是不可避免的一种历史因素，而导致当前黑恶势力向农村基层政权渗透的微观因素。笔者认为体现在以下几个方面：

　　(一)农村利益分配缺乏有效监管。我国农村的集体所有制，使得农村集体资源的支配权掌握在村集体手中，但宽松的群众自治制度，使得村干部的权力无法得到有效监督，“三委会”中依法行使监督权的监委会实际情况中也大多沦为村委会内设机构，监督职能无从谈起，权力监管的缺失使黑恶势力在获得基层政权后即可享有广泛而众多的寻租空间,预期的灰色、黑色收益,将远远超过竞选成本,这也是黑恶势力不惜以高额利益为诱惑和代价进行争夺基层政权的原因。

　　(二)农村基层换届选举制度不完善。由于农民自身文化水平不高，对自身利益的关注度远远大于农村政治事务，很容易受到各种外在因素的干扰，加之根深蒂固的传统政治文化观念影响，导致村民参与基层选举积极性普遍不高，在黑恶势力渗透的农村基层政权，村民监督选举更是无从谈起。《村民委员会组织法》第十七条规定了以不正当手段当选村民委员会成员的法律后果和处理机关，但并未明确处理的方式及程度。《刑法》第二百五十六条规定的破坏选举罪仅适用于各级人大代表和国家机关领导人选举，基层群众自治制度下的选举也不受刑法规制，唯一对破坏选举行为有处罚规定的《治安管理处罚法》第二十三条的处罚结果明显较轻，法律层面对破坏选举行为的惩治力度严重不足，导致黑恶势力对基层选举的破坏行为更加肆无忌惮。

　　(三)农民势单力薄无法与黑恶势力相抗衡。农民的合法权益受到黑恶势力侵害时，一方面迫于黑恶势力的淫威，不敢诉诸公权力保护自己而选择忍气吞声，另一方面由于法治意识淡薄，也不懂得如何正确使用法律武器保护自己，造成第一手证据缺失，大量案件线索无证可取，一定程度上助长了农村黑恶势力的嚣张气焰。同时，黑恶势力往往又使用贿选手段获得村干部职权，一部分农民不惜出卖选票以换取眼前的利益，与黑恶势力搞好关系，对黑恶势力实施的违法犯罪活动冷眼旁观，事后也不愿配合侦查机关调查取证，一定程度成为农村黑恶势力的隐性帮凶。

　　(四)乡镇监管不力客观上造成黑恶势力发展成势。部分乡镇把主要精力放在经济建设方面，在此过程中时常需要村干部出面摆平各种社会关系，保障项目顺利实施，因此乡镇在评价村干部时，就往往以乡村治理的成效如何(不问是否民主)，是否给乡镇做出过“露脸”的政绩(不管采取什么方式和手段)，以及是否完成国家和乡镇的任务为标准，极易被黑恶势力所做的表面文章所蒙蔽，对其违法犯罪活动视而不见，更有甚者经不住黑恶势力的拉拢腐蚀，一步步沦为黑恶势力的保护伞。

　　三、铲除农村黑恶势力加强农村基层政权建设的对策

　　习近平总书记指出“加强基层组织建设，是铲除黑恶势力滋生土壤的治本之策、关键之举，务必把这个基础夯实筑牢”。笔者建议从以下几个方面加强农村基层组织建设，铲除农村黑恶势力滋生蔓延土壤。

　　(一)完善基层换届选举制度。一是将破坏基层选举行为入刑。以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举，情节严重的，纳入《刑法》第二百五十六条规定的破坏选举罪规制范围，或者增设罪名，加大对农村黑恶势力破坏基层选举的打击力度。二是加强基层换届选举监督。借鉴检察机关人民监督员制度，探索推行选举观察员制度，可由县区级人民政府从社会各界人士中遴选立场坚定、公道正派人士组建选举观察团，通过随机抽取方法，对基层换届选举进行全程监督，使选举在“阳光”下操作。同时政法机关要积极配合组织部门对基层换届人员展开背景调查，取消前科劣迹人员候选人资格，从源头上把关，让黑恶势力无法渗透。

　　(二)夯实基层队伍建设狠抓源头治理。一是提升基层干部队伍综合素质。县区级党委政府应当定期组织村(社区)干部培训班，采取多种形式教授习近平新时代中国特色社会主义思想、乡村振兴战略、扫黑除恶专项斗争、廉政警示教育等内容，切实提高村干部的履职能力。同时在村干部人员结构上，要积极吸收、选派一批愿意支援服务农村发展的青年大学生、退役军人、机关干部到基层，提升村干部队伍整体综合素质，筑牢村干部队伍拒腐防变的思想防线，从源头上防止村干部成为黑恶势力发展、衍化对象。二是完善村干部监督管理机制。建立和完善村干部任期目标考核和年度考核机制，将社会治安综合治理作为考核的重要指标。根据《村民委员会组织法》第十六条关于罢免村委会成员的规定，制定详细的罢免程序细则，确定罢免程序的启动和审查部门，完善不称职村干部退出机制。财务方面，建立和完善村级财务管理和监管制度，要对村级“一把手”不定期进行经济责任审计，换届选举前离任审计，在经济管理上严格落实村务公开制度，防止集体资产流失，避免给农村黑恶势力侵占集体资产造成可乘之机。三是深入开展软弱涣散党组织专项整治活动。严格落实“不忘初心，牢记使命”主题教育要求，对软弱涣散村党组织进行集中排查，不设比例、应整尽整，各级党委政府要把责任扛在肩上，不折不扣落实中央要求，真刀真枪解决问题，切实加强督导检查力度，坚持问题导向，找准农村基层党组织软弱涣散的病灶，对症下药，把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，彻底解决村干部易向黑恶势力妥协、蜕变的问题。

　　(三)深挖彻查保护伞及蛰伏分子。以商州区为例，截止目前对黑恶势力的打击已取得了阶段性成果，但仍无保护伞案件进入公诉、审判阶段，“打伞破网”的工作成效与穷追猛打、深挖彻查、除恶务尽的要求还有差距，与侦破黑恶势力犯罪案件未同步推进，还存在有部分群众反应强烈的黑恶势力潜藏蛰伏分子未被打击处理。根据往年打黑除恶专项活动的成效来看，不对黑恶势力及其保护伞斩草除根，新的黑恶势力极易在专项打击活动的间隙死灰复燃。对此笔者建议从以下几个方面采取措施：一是建立科学的线索研判机制。以商州区为例，涉黑涉恶线索的管理仍然依靠原始的手工录入、机械式转批转办，加之农民文化素质不高，将大量民事纠纷以及普通刑事案件甚至邻里矛盾都冠以涉黑涉恶名义进行举报，严重影响线索核查质效，建议加强线索的初查分类工作，对符合黑恶势力认定标准的移交政法机关进一步核查，对不符合黑恶势力认定标准的，移交相关职能部门处理，对于缠访闹访、诬告诽谤的要依法追究法律责任，将线索核查力量从庞杂的无用线索中解放出来，对有用线索进行串并分析，重点核查多人举报同一对象以及同一对象被反复举报的涉黑涉恶线索，决不放过一条漏网之鱼。二是完善深挖彻查保护伞工作机制。建立和完善同纪检监察机关和政法机关的信息沟通、线索快速移送、核查双向反馈等机制，对涉伞问题线索采用提级管辖、制定管辖、领导签字背书等做法，协同推进“破网打伞”。对于重点领域涉黑涉恶涉伞案件，坚持“一案三查”，落实“两个一律”，不仅严惩同黑恶势力同流合污的腐败分子，更要对不作为、怠作为、乱作为纵容黑恶势力发展成势的“庸伞”进行严惩。同时要认真贯彻张军检察长“凡有保护伞线索应当发现而没有发现的就是失职，发现了不移送就是渎职，失职渎职就要追究”的讲话精神，严格落实领导干部干预办案登记制度，确保每一条涉伞线索都能查个水落石出。三是深入开展翻查和大起底工作。对近年来办理的刑事案件进行大起底，从黑恶势力惯常实施的强迫交易、故意伤害、非法拘禁、敲诈勒索、故意毁坏财物、聚众斗殴、寻衅滋事，以及伴随实施的非法采矿、贩卖、运输、制造毒品、抢劫、抢夺、聚众扰乱社会秩序、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序、聚众“打砸抢”等罪名的案件中，从三人以上共同犯罪的案件中，从不立案、不批捕、不起诉、重罪轻判的案件中，排查是否有涉黑涉恶涉伞问题线索。同时要大胆发散思维，鼓励办案干警深入基层，从街头巷尾的民间议论中发现线索，再揪出一批涉黑涉恶潜藏蛰伏分子，彻底浇灭黑恶势力死灰复燃的火种。

　　(四)借鉴枫桥经验探索打防黑恶犯罪新途径。上世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇首创的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”这一司法实践经验，历经五十多年的发展变化，依然能够与时俱进，与当前扫黑除恶专项斗争所提倡的“打早打小、标本兼治、综合治理”政策方针不谋而合，借鉴“枫桥经验”打防农村黑恶势力犯罪要重点做好以下几点：一是紧紧依靠群众建立犯罪预防体系。深受黑恶势力其害的广大农民群众必然对扫黑除恶专项斗争有着强烈的期望，政法机关应当建立科学的线索举报平台，不仅核查黑恶势力犯罪线索，还要核查涉黑涉恶苗头性问题，有效打击、预防黑恶势力犯罪。同时不断完善人民调解制度，通过营造良好的村(社区)氛围，及时发现矛盾纠纷点，依靠群众力量对矛盾进行调解，避免矛盾升级，将有关当事人从危险边缘拉回来，防止矛盾的恶性蔓延进而演化为犯罪。二是贯彻宽严相济刑事政策对黑恶势力进行分化瓦解。严格依法办理黑恶势力犯罪案件，全面适用认罪认罚从宽制度，要依照法律规定，根据具体的犯罪事实、情节以及人身危险性、主观恶性、认罪悔罪态度等因素充分实现刑罚的个别化。同时，要防止片面强调从宽或者从严，切实做到区别对待，宽严有据，罚当其罪。对于黑恶势力的组织者、领导者以及顽固不化分子要依法从严惩处，对确有认罪悔罪表现的一般参加者以及具有自首、立功等法定情节的，要依法从轻、减轻或者免除处罚，做到打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，达到预防黑恶势力犯罪的目的。三是加强法治教育树立健康农村社会风气。不断加强扫黑除恶专项斗争宣传力度，营造浓厚的斗争氛围，鼓励广大农民群众勇于同黑恶势力作斗争，以实际成果打消群众后顾之忧，使农村黑恶势力无处遁形。将法治宣传教育活动与脱贫攻坚战相结合，扶贫先扶“智”，大力开展农村精神文明建设，引导农民在发家致富的道路上树立正确的人生观、价值观，破除封建迷信和小农思想，重点加强前科劣迹人员教育感化帮扶工作，防止其再次走上犯罪道路。同时有针对性的向农民普及基层群众自治相关法律规范，让农民认识到村民自治是关乎每一个人的切身利益，是宪法赋予的神圣权利，激发他们参与民主政治的热情。