编者按：习近平总书记高度重视生物药产业发展，多次强调将包括生物医药在内的战略性新兴产业发展作为重中之重，构筑产业体系新支柱。为更好促进我国生物药产业发展，价格成本调查中心联合宏观经济研究院产业经济研究所开展了我国生物药产业发展若干重大问题及对策研究，现将主要研究成果整理形成《完善价格形成机制与费用分担机制，激励生物药产业可持续创新》《以攻克“卡脖子”难题为抓手，补齐生物药产业链短板》《多措并举，加快推动我国生物药企业“走出去”》三篇文章，分期予以刊发。

　　我国生物药产业发展若干重大问题及对策研究系列之一

　　完善价格形成与费用分担机制

　　激励生物药产业可持续创新

　　进入21世纪以来，全球生物药产业快速增长，2020年全球生物类似药市场规模达到874亿美元；我国生物制药行业发展势头良好，与国际先进水平差距较小，在研生物药数量（临床前阶段）已经超越美国，居全球第一。如果持续抓住机遇跨越发展，大有机会实现赶超并确立引领地位。助推生物创新药产业发展的关键在于市场创新主体获得成本补偿及合理利润，并以利润投入再研发再创新形成良性循环，这一过程中如何形成价格、分担费用是决定能否形成持续有效激励、保障推动创新的核心机制。2015年我国推进医药价格改革以来，影响创新药品价格形成的外在环境发生了重大改变，而与之相适应的价格机制与费用分担机制面临若干突出问题，亟需构建遵循创新规律、符合生物药行业特点的价格与费用分担机制，从而既达成医保控费目标，也可保障药品公平可及，更有利于助推我国生物制药、乃至整个创新药产业高质量发展，努力构建我国参与国际竞争新优势，增强经济增长新动能。

　　一、现行机制下生物药产业发展面临的主要问题

　　（一）生物药不同于传统化学药品，不同创新程度与不同治疗领域的生物药成本价格差异较大

　　1. 生物药自身特性决定了其研发生产流通各环节成本构成均有别于传统化学药品。一是研发成本高。生物原研药品总研发成本可以高达12亿美元，生物类似药（biosimilar）研发成本约为0.75-2.5亿美元。二是生产及流通成本高。生物药必须具备生物合成与复杂三级结构（许多是大分子蛋白质）这两个基本要件，这决定了其制造过程固定资产投入高，储存流通成本也远高于其他药物。三是临床使用成本高。无论是传统化学药还是大分子药物，都是由工厂生产出来运送到医院（药房）供患者使用；而生物药中的细胞治疗类药物需要按每名患者情况进行“定制”[1]，仅定制过程中出厂检测环节成本就达到完全成本的1/3。

　　2. 基于创新程度认定的机制和办法尚未形成。一是创新程度缺乏认定标准。由于生物药的复杂结构以及在合成过程中的各种差异，被批准的生物类似药的创新性并不能简单地等同于化学合成仿制药，因此针对生物类似药的创新程度尚缺乏科学、客观的认定标准。二是不同企业生产的同种生物类似药也存在质量和疗效差异。2021年初，我国发布了《生物类似药相似性评价和适应症外推技术指导原则》，但目前尚在探索实施阶段，即使是通过一致性评价的药品，只能认为是阶段性等效，其质量和疗效能否完全画等号也有待时间检验。

　　（二）现行价格机制与满足人民群众多样化健康需求尚不匹配

　　现阶段人民群众健康需求存在着明显的多样化、差异化特征，而现行的价格形成机制未能与上述需求有效匹配。一是医疗保障水平差异客观存在。当前我国医保基金以市级统筹为主，尚未实现全国统筹，受不同地区经济发展水平影响，各地医保基金的保障能力存在较大差异，进而造成群众享受的医疗福利水平不同。二是不同地区患者群体收入水平的差异客观存在。我国中等收入群体已超过4亿人，在经济较发达地区，中等收入和高收入人群更加集中，药品消费需求弹性更低，对于药品费用可负担性更强。三是临床治疗方式方法导致的用药选择差异客观存在。受医院药房采购行为、临床医生处方习惯、对药物了解程度等多种因素影响，不同医院不同医生可能倾向于选择特定品牌、特定企业的药品。

　　（三）商业医疗保险尚不发达，在创新药领域应用面临诸多难点

　　我国商业医疗保险在医疗保险总保费中占比仅为8%，远低于发达国家成熟市场30%的比重，参保人数不足2亿人，人群覆盖率仅为基本医疗保险的1/7，保险赔付支出在卫生总费用中仅占4%。对于基本医疗保险覆盖不足的部分，特别是因市场价格过高被排除于医保目录外的临床必需的高值创新药或者谈判中“一刀切”降价的创新药，商业医疗保险尚未充分发挥其“补位”作用。究其原因，一是基本医疗保险与商业医保的边界尚未厘清，二者保障范围没有密切衔接；二是商保产品开发缺乏基本医保历史数据支撑；三是商业保险市场开发动力不足，单纯针对高值创新药“量身定做”专属性商保产品，由于受众面小、保费规模小，逆选择性强，供需双方意愿均不强烈。

　　二、创新药价格形成与费用分担机制的国际经验对比与启示

　　（一）生物创新药价格形成机制与产业发展态势紧密相关

　　美国以研发成本的高投入和市场高价格为药物研发和市场转化的循环提供了足够保障；创新后全球化输出，形成庞大的医疗产业，巨大的商业利益又刺激创新发展，促使美国创新药品一直以来居于世界首位。日本与美国模式不同，主要由政府部门主导，通过积极引导和扶持干预措施来推动产业发展。特别是新药研发，对于创新药物给予价格支持，鼓励研发企业的创新积极性。根据2020年统计数据，日本有两家企业进入全球20大制药企业名单，其创新贡献率为5%—10%，与英国、德国和瑞士等制药强国共同位居第二梯队。韩国生物药研发领域在彭博全球创新指数排名中位列第11，是最具创新能力的国家之一。2000年以来，韩国政府对生物药产业支持力度不断加大，2022年将向生物医药研发领域提供2743亿韩元（约合14.6亿元人民币）财政支持。

　　我国生物药产业处于转型升级阶段，应更加注重有为政府与有效市场的有机结合，基于产业发展现状，推动价格竞争和政府监管并重，形成合理的价格机制，在提升医保基金使用效率、保障群众用药可及性与兼顾产业创新发展方面实现充分平衡。

　　（二）新药价格主要通过谈判机制形成

　　由于创新药品的垄断性和不可替代性等特点，市场竞争不充分，其价格不能仅由市场决定，需要通过政策手段进行调节，即药品采购方与供应方谈判议价方式形成支付价格，提高患者对价格高昂且疗效较好的创新药品可获得性和可负担性、改善患者医疗福利水平。主要谈判方式包括：①自主定价，企业与保险公司或其代理机构谈判形成交易价格，以美国为代表；②以额外临床价值获益评估和分级为核心，基于参考药品价格谈判确定价格，代表国家为德国、法国、日本；③以成本效果为核心，通过药物经济学方法测算药品价格的方法，如英国、加拿大、澳大利亚等；④综合临床价值评估和药物经济学评估，更多关注基金预算影响的价格谈判机制，如意大利、西班牙。此外，制药企业与医保基金可以通过签订风险分担协议（risk sharing agreement，RSA），解决高价值、基金预算影响大、疗效或基金影响不确定性高的一类药品的补充支付或价格管理问题，实现药品可及性与可负担性“双赢”。

　　（三）商保与社会医保衔接融合满足患者对药品可及性需求

　　在经济合作与发展组织（OECD）成员国中，除美国形成了以商业健康保险为主导、政府公共医疗保险为辅助的社会医疗保障模式以及英国构建了全民卫生服务体系（NHS）外，其他国家和地区均建立了政府公共医疗保险为主、商业健康保险为辅的社会医疗保障体系，商业健康保险平均覆盖率为28.7%；商业健康保险主要扮演了替代型、附加型和补充型三类角色，其中在法国等非高福利国家，补充型商业健康保险为排除在公共医疗保障之外的医疗服务或自费费用提供保障，参保人还有一定比例或额度的自付费用。特别是对于新药特药，商业健康保险与社会医保多采取报销目录互认（直接准入）、报销比例分摊等方式提高新药可及性和可负担性。

　　三、完善现行价格形成与费用分担机制的有关建议

　　以美国为代表的西方传统医药强国已经或正在加速形成有利于创新的生态系统，我国更加迫切需要完善现有的创新政策供给，通过改变原有监管模式，探索适合创新药发展的政策环境，进而推动生物药创新生态系统建设，支撑产业持续做强做优做大，提高人民群众健康保障水平，推动增强国家科技核心竞争力。

　　（一）建立以成本为底线、以价值为基础、以创新为导向的谈判价格形成机制

　　一是以成本为底线。以谈判药品的实际成本为基础，合理认定创新药品的最低成本，确保谈判价格不突破药品的成本底线；并且建立定期成本调查核算制度，从研发、生产与销售等各环节进行实地考察和成本采集，掌握成本的变化规律，测算其准许成本水平，为价格谈判提供第一手资料。二是以价值为基础。遵循“物有所值”理念，建立完善生物原研药与生物类似药之间、同一适应症不同生物类似药之间、同一生物类似药不同企业之间的相对价值的技术评价体系，鼓励有实质意义的药品创新，引导产业理性发展、高质量发展，提高健康费用支出的效益，实现“为健康买单而不是为药品买单”的资源合理利用目标。三是以创新为导向。完善创新友好型医保创新药支付体系，针对创新药高投入、高风险导致的高价格，以公平和平衡为原则，尊重创新药艰难研发历程的客观规律，使创新药能够基于其综合价值获取合理的收益，可根据创新活动难易级别给予合理利润水平，从而全面、系统、科学地支撑持续创新。

　　（二）建立以基本医疗保险为主体、商业医疗保险为补充，多种保障形式并存的费用分担机制

　　一是完善基本医保对创新药的准入报销政策。改革现有的以支付能力为基础“一刀切”确定医保支付标准的管理方式，建立不同层级的创新药动态报销比例制度，由各省、自治区、直辖市医保部门根据自身支付能力与企业谈判确定支付比例，充分发挥市场在价格调节过程中的作用。二是发挥基本医保对商保的支撑协调作用。明确基本医疗保险、大病保险、补充保险、商业健康险、医疗救助在创新药品支付中的业务边界和责任范围，理顺政府医保部门、商业保险公司与医疗服务机构的利益风险和费用分担机制，激励商业医保在创新药费用分担中发挥更大作用。

　　（三）实施产业、财税等多重政策组合，合理弥补企业投入，支持企业持续创新

　　以产品价格弥补投入之外，政府相关部门可以通过出台政策“组合拳”，释放更多政策红利助力企业降低生产经营综合成本，进一步激发企业创新活力。一是研发扶持政策。包括企业技术开发基金比上年增加的部分按增加额的一定比例减征所得税，税收抵扣、技术设备加速折旧等税收优惠政策；推动国家中小企业发展基金建立创新型中小企业投资储备库，为中小企业提供中长期资金支持、知识产权质押贷款等融资政策，审慎出台不利于创新药领域社会资本投资的紧缩性政策，稳定市场投资预期；制定完善技术转让法规、专利转化相关职能机构等专利技术转让政策；支持生物药制造业创新中心建设，推动中小企业与产业链上下游企业协同发展，改变生物药生产涉及的重要辅料包材等高度依赖进口局面，降低供应链关键环节“受制于人”风险等产业政策。二是注册审评政策。包括鼓励开展国际多中心临床试验，理顺专利期限补偿机制等，真正惠及国际化进程较快的中国创新生物药。三是新药入院政策。进一步完善创新药入院政策，允许医疗机构设立单独的创新药目录，建立创新药独立的考核体系，不受现有药占比、次均费用等传统指标限制，使创新药及早满足临床需求，获得市场回报。

　　执 笔 人：何 倩、卞 正

　　指 导 人：黄汉权、初 绽、刘亚琴

　　作者单位：价格成本调查中心

　　[1] 所谓“定制”过程一般指的是从患者体内取得细胞和血样送至工厂进行自体血清制备培养干细胞，将血细胞、淋巴细胞进行分类，添加质粒进行培养制备，而后经过7天出厂检测送回临床，以静脉输注方式回输患者体内。