□沈栖

　　进入20世纪，日趋没落的清朝为了改变保守形象、挽救颓危政局，于1901年1月29日发布变法谕旨，宣布参酌中西，实行新政。废除了绿营军，设立正规化、专业化的警察队伍，促进警察制度近代化，乃是清末新政的一个列项。

　　警察(Police)一词最早源出于古希腊，表示“秩序”“社会和平”的意思。1829年，英国政府为了有效控制社会，并保护国民的生命财产，成立了世界上第一支专业的警察部队，开创了近代警察制度。70多年后，中国步其后尘，在清廷内阁设立巡警部。清朝第一任的巡警部尚书就是那个后来当上民国大总统的徐世昌。

　　论及我国近代警政不能不提袁世凯。义和团运动之后，八国联军侵华，京畿岌岌可危，且《马关条约》规定天津不许设防驻兵。刚任直隶总督的袁世凯为保驾朝廷，以“警”代“兵”，仿照英国警政，从北洋军中挑选500名士兵进行培训，在省会保定担任警察;翌年，又招募1000人，到1907年直隶省当局已形成了一支拥有15390名训练有素的庞大的警察部队;三年后，该省的警察人数已超过了3万。光绪三十二年(1906)，昭示清末新政改革方向的《宣示预备立宪先行厘定官制谕》将“普设巡警”列为要项之一。随之，我国一些大城市竞相效仿。如上海，道台袁树勋于1905年废除了保甲制度后，一支拥有万人的新型警察部队开始在街上巡逻。到了1910年，上海、北京、天津、武汉、成都等城市中心相继创建起一个大致由警区(总局)、区局(署)、分驻所和派出所四级架构的警察官僚体制。

　　1911年《警察讲义录》云：“警察者，国权之一种也，故行国权者，即国家机关行国权之一种者，即警察机关……(所谓警察机关者，要在国权之委任，如内务大臣，为全国警察机关。)而各省大臣，亦得以其主任事务，为警察机关。至机关在于活动。活动者，不外如所谓以主权者之手足发表主权者之意思而已。”建立近代警政，首先是旨在解决治安与自由的平衡问题。“警察之制，根于宪法。宪法所以保护人民之自由权利，而警察限制人民之自由，非依宪法所制定，则不能行，否则如俄之严酷残暴，势所必然，欲保安宁，反至扰乱。”(《警察讲义录》)很显然，建立近代警察后，国家介入其国民日常生活的能力有所提升，责任有所增强。

　　清政府将警政作为一种防范排外事件的手段，这一改革会让缔约国放弃其法律、外交和商业特权。鉴于日本创建了警政，并仿照欧洲制定了相关法律，减弱了不平等条约的控制，1911年，民政部尚书善耆断言：“我国警察现在提前筹办，所有租界警察权限自应交还中国，选派深明警律各高等警察队自行管理，担负保护之责，以谋公益而挽主权……无论租界内外，得享一律保护之权利，为预备地方自治之起点，以为收回治外法权之先声云。”1901年《辛丑条约》第10款：“以各省督抚、文武大吏暨有司各官，于所属境内，均有保平安之责。”西方人普遍支持在中国建立近代警政，基于这一考量：近代警政可以增进社会稳定，保护外国人在华的生命财产。正如韩延龙在《中国近代警察史》一书中所言：“清廷办理警政是在东西列强的压力下，为保护帝国主义的在华利益被迫实行的。”

　　值得一提的是，清廷颁布的新政谕旨，明确命令设立警察学堂以训练这支部队，提升其政治素养和执法能力。恰如史学家王家俭所说：“近代的警察与传统的捕役最大的不同，即在前者比后者受有良好的训练与教育。清末试办警察之初，即对警察学堂的设立予以很大的重视……此种以学堂为基础的警政方针，实可谓相当的正确。”(《清末民初我国警察制度》)

　　清末将警政列入新政，似中外研究者一向赞誉的举措。但也有异议，如被誉为“近代科学报国的先驱者”杜亚泉。他认为：中国的警察制度，徒从形式“摹拟他国，似未适合于我国之情势”;西方城市人口多，“故有市街警察之制”，而中国“一二大都会繁盛之区，固可仿而行之;乃各府县之城治市集，亦复于数十武之内，植立武装之巡士;甚至乡村之间，亦间有之，……终日植立而无所事事”。警政“其费甚繁，其益殊少”，应从“适于用”角度改革之，“则全国之内，所节必多”。倘若从“虑及官多生事之害”“感其事之无益，觉其费之可省”的视角分析，杜亚泉的异议似并非以“反对警政”而一言蔽之。

　　值班编辑：林少颖 审核：方琮 高奇