关于积极应对人口老龄化全面推进惠老幸福工程

　　三年行动方案（2023—2025年）（征求意见稿）

　　公开征求意见的公告

　　 为打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，加快推进全省养老服务高质量发展，省民政厅结合养老服务实际，研究起草了《积极应对人口老龄化全面推进惠老幸福工程三年行动方案（2023—2025年）（征求意见稿）》，先后征求了省发展改革委、省公安厅、省财政厅等22个省级部门意见和16个州市人民政府意见。为广泛听取社会公众意见，现将征求意见稿全文公布，征求社会各界意见。请提出意见的单位和个人，于2023年7月8日前通过电子邮件、传真、信函等形式，将意见建议反馈省民政厅。

　　电子邮件：ynsmztylfwcgljt@163.com

　　联系电话：0871-65731371邮政编码：650224

　　通信地址：昆明市白云路538号云南省民政厅

　　附件：积极应对人口老龄化全面推进惠老幸福工程三年行动方案（2023—2025年）（征求意见稿）

　　云南省民政厅

　　2023年6月25日

　　附件

　　积极应对人口老龄化

　　全面推进惠老幸福工程三年行动方案

　　（2023—2025年）

　　（征求意见稿）

　　省委、省政府高度重视养老服务，党的十九大以来，出台了加强新时代老龄工作、推进基本养老服务体系建设等政策措施，养老服务体系建设取得显著成效。但总的看，养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分、有效供给不足、服务质量不高等问题依然存在，人民群众养老服务需求尚未有效满足。为打通“堵点”，消除“痛点”，破除发展障碍，加快推进全省养老服务高质量发展，结合我省实际，制定本行动方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，牢牢把握我省人口发展形势和养老服务需求，始终遵循“坚守底线、突出重点、完善制度、统筹城乡、引导预期”原则，坚决贯彻落实国家积极应对人口老龄化中长期规划部署，进一步深化养老领域供给侧结构性改革，注重基础性、兜底性、普惠性，补短板、强弱项、提质量，进一步改善养老服务基础设施条件，增强兜底保障能力，增加普惠性服务供给，提升服务质量，完善服务体系，逐步满足老年人多层次、多样化、高质量的养老服务需求，充分发挥我省独具特色的资源优势，统筹推动养老事业和养老产业协同发展，积极构建与经济社会发展水平相适应的养老服务体系，提高养老服务对全省国民经济和社会发展的贡献率，提升老年人健康养老水平，让全省各族老年人共享经济社会发展成果。

　　（二）发展目标。坚持问题导向和需求导向相结合，按照到2035年中国特色养老服务体系成熟定型，全体老年人享有基本养老服务的中期目标，2025年要全面建立符合省情的养老服务法治规划体系、服务供给体系、支付保障体系、产业发展体系、综合监管体系等“四梁八柱”，全面构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，加快形成养老服务新发展格局，广大老年人及其家属的获得感、幸福感和满意度不断提升。

　　居家养老服务快速发展，全面建成“一刻钟”居家养老服务圈；社区养老服务设施实现有效覆盖，到2024年底，所有街道至少建有1个具备综合服务功能的养老服务机构，城市社区养老服务设施覆盖率达到90%。各地新建城区、新建居住（小）区配套建设社区养老服务设施达标率100％。到2025年底，已建成居住区按照标准逐步补齐社区养老服务设施。养老机构照护能力大幅提升，护理型床位占比不低于55％。农村普遍建立覆盖县、乡镇、村的三级养老服务网络，不低于60％的乡镇建有1所农村区域养老服务中心，农村互助养老服务广泛发展。

　　二、主要任务

　　（一）实施强化养老服务保基本工程

　　1.强化养老服务兜底保障水平。健全城乡特困老年人供养服务制度，完善基础供养金动态调整机制，保障特困老年人基本生活需求，发挥乡镇敬老院兜底服务功能，确保特困老年人“应养尽养”。完善失能特困人员集中照护机制，提升失能特困人员集中照护机构管理服务水平，确保有集中照护意愿的失能特困人员“应护尽护”。充分发挥医疗救助和临时救助制度效能，解决困难老年人遭遇的突发性、紧迫性、临时性基本医疗费用负担和基本生活困难。公办（含公建民营）养老机构要发挥兜底保障作用，在满足特困人员集中供养需求的前提下，优先为低保、低收入家庭以及计划生育特殊困难家庭高龄、失能失智老年人提供无偿或低收费托养服务，在此基础上将空余床位向社会开放，收益用于支持院内兜底保障对象的养老服务。(各州（市）、县（市、区）人民政府负责，省民政厅、省财政厅、省医保局按职责分工负责)

　　2.加强失能失智照护养老机构建设。重点聚焦高龄及失能失智老人照护刚需，有效提升护理型床位占比，不断提高对高龄及失能失智老年人的照护能力。各州（市）、县（市、区）要通过新建或依托原有公办养老机构改扩建为失能失智照护服务机构，重点增加长期照护功能，设置失能失智老年人生活照护、医疗护理、康复服务单元；新建、改扩建机构的护理型床位占比不低于80%。到2025年底，每个州（市）至少建有1所州市级失智老年人照护服务机构，并增设公共卫生应急能力模块和配置应急救援设备包；每个县（市）至少建有1所县级失能特困人员供养服务机构；全省养老机构护理型床位占比不低于55%。（省民政厅、省发展改革委、省财政厅、省卫生健康委按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　3.大力发展普惠性养老机构。深入推进城企联动普惠养老专项行动，由地方政府提供土地、规划、融资、财税等政策支持包，企业提供普惠性养老服务包，扩大普惠性养老服务有效供给，满足广大中低收入家庭老年人基本养老服务需求。各县（市、区）政府要制定政策措施，清理、腾退一批闲置的厂房、学校、医院、宾馆、办公用房等设施，优先用于养老服务，重点扶持发展以失能老年人照护服务为主的护理型养老机构。凡利用建筑面积1000平方米以下的独栋建筑或内部楼层改造为养老服务设施的，在符合国家相关标准的前提下，可不出具近期动迁计划说明、临时改变建筑使用功能说明、环评审批文件或备案回执。对无法完整获得旧房历史资料的项目，可利用房屋建筑结构安全性鉴定报告替代原始资料。（各州（市）、县（市、区）人民政府负责，省民政厅、省自然资源厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省卫生健康委、省国资委、省机关事务局按职责分工负责）

　　（二）实施居家社区养老服务扩面增效工程

　　4.落实养老设施规划建设要求。严格按照人均用地不少于0.1平方米的标准，规划设置社区养老服务设施，老龄化程度较高地区可适当上调标准。严格落实新建城区、新建居住区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，推进城市新建城区、新建居住区按照标准配套建设社区养老服务设施；老旧城区和已建成居住区没有养老服务设施或设施未达到标准的，所在地县级人民政府应当通过新建、补建、购置、置换等方式因地制宜补齐配套养老服务设施。开展城镇配套养老服务设施专项治理，全面清查2014年以来新建城区、新建居住区按标准和要求配套建设养老服务设施情况，定期进行全省通报，2025年底全面完成整改。（各州（市）、县（市、区）人民政府负责，省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省发展改革委、省民政厅按职责分工负责）

　　5.优化社区居家养老服务供给。各地要优化社区养老服务设施布局，充分考虑老年人接受服务的便利性和服务半径等因素，分级分类加强社区居家养老服务设施建设，在街道层面建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构；在社区层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心，具备为老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务功能。到2025年底，原则上所有街道至少建有1个具备综合功能的社区养老服务机构，社区养老服务设施覆盖率达到90%。全面建成“一刻钟”居家养老服务圈。(各州（市）、县（市、区）人民政府负责，省民政厅、省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委、按职责分工负责)

　　6.提升社区居家养老服务能力。深化居家和社区养老服务改革试点，推动居家、社区与机构养老融合发展。支持养老机构、企业、其他社会力量连锁运营社区居家养老服务设施，实现连锁化、规模化、品牌化发展，提升社区养老服务品质。有条件的地方可通过政府购买服务等方式，大力发展老年人急需的助餐、助医、助浴、助洁、助急、助行等服务，提升社区养老服务品质。积极探索“物业+养老”的服务模式，支持物业服务企业开展形式多样的养老服务，引导物业企业将保洁服务范围由公共区域向老年人家庭延伸。开展助浴助洁和巡访关爱服务，支持社区助浴点、流动助浴车、入户助浴等多种业态发展，支持家政企业开发被褥清洗、收纳整理、消毒除尘等适合老年人需求的保洁服务产品，建立健全居家养老巡访关爱服务制度。(省民政厅、省财政厅、省住房城乡建设厅、省商务厅、省卫生健康委、省市场监管局按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责)

　　7.创新社区老年助餐模式。利用社区各类基础设施资源，引入餐饮企业、社会组织等，通过提供场所、以奖代补等多种形式，打造一批后厨可观、食材可溯、安全可查、送餐可及、质量可评、价格公道的标准化社区老年幸福食堂（助餐服务点），为社区老年人提供营养均衡的膳食服务。有条件的农村地区可依托敬老院、村级综合服务设施、互助养老服务设施等，建立老年幸福食堂，为老年人提供助餐服务。（省民政厅、省市场监管局按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　8.支持居家养老服务发展。制定全省困难老年人居家适老化改造实施方案，采取政府补贴等方式，对纳入分散特困供养的失能、高龄、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，有条件的地方可将改造对象范围扩大到城乡低保对象中的失能、高龄、残疾老年人家庭。加快培育公平竞争、充满活力的居家适老化改造市场，引导有需要的老年人开展家庭适老化改造。（省民政厅、省财政厅、省农业农村厅、省残联按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）鼓励通过政府补贴、引入社会资本、业主众筹等方式，在老年人、残疾人比例高的老旧小区、多层老旧住宅加装电梯。（各州（市）、县（市、区）人民政府负责，省住房城乡建设厅、省财政厅、省自然资源厅、省市场监管局按职能分工负责）探索发展“家庭养老床位”，围绕老年人能力评估、养老机构签约、适老环境改造、养老护理员上门服务等环节，健全家庭照护床位建设运营政策，让居家老年人享受连续、稳定、专业、规范的养老服务。（省民政厅、省卫生健康委按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　（三）实施农村养老服务提升建设工程

　　9.加快农村区域养老服务中心建设。因地制宜统筹改（扩）建现有乡镇特困人员供养服务机构（敬老院），选择区位优势明显、床位数量较多、基础条件较好的敬老院转型升级成为乡镇区域养老服务中心，具备基本的失能老年人生活照护、医疗护理、康复服务能力和全托、日托、上门服务、对下指导、区域供需衔接、资源统筹等综合功能。到2025年底，不低于60％的乡镇建有1所农村区域养老服务中心。整合优化后闲置的乡镇特困人员供养服务设施（敬老院）可以实行分类处置，基础条件较好的根据需要转型为日间照料中心、农村互助养老服务设施；基础条件差、安全隐患突出，没有改造利用价值的实行关停处理。（省民政厅、省卫生健康委按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　10.加强农村互助养老服务设施建设。加强农村社区日间照料中心、农村互助老年服务站的建设和管理，与农村危房改造等涉农基本住房保障政策相衔接，整合农村社区服务资源，利用农村闲置的学校、村“两委”用房、医院用房、民房等资源改造成农村互助养老服务设施。强化村党组织领导作用，进一步调动村民自治组织、老年协会、专业社工机构等基层组织、社会组织共同参与，充分发挥养老服务建设项目效益，把农村互助养老服务设施用足用好，满足农村老年人养老不离村的需求。探索“慈善+农村养老”新模式，引导社会捐赠向农村养老服务机构倾斜，鼓励支持慈善力量兴办公益性农村养老服务机构及服务设施。（省民政厅、省卫生健康委、省住房城乡建设厅、省农业农村厅按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　（四）实施培育养老服务产业发展工程

　　11.做强养老产业主体。坚持养老事业和养老产业协同发展，积极审慎做好产业发展谋划，稳妥探索培育养老服务产业。实施“养老服务+行业”行动，促进养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、金融、地产等行业融合发展，拉长老龄产业链条，丰富养老服务内容，形成产业规模效应。依托云南得天独厚的生态、气候、旅游及生物资源等优势，实施“招大引强”行动，支持社会力量建设一批具有全国一流水平的养生养老机构、养生保健特色酒店，建设一批集休闲、养生、疗养和旅游功能于一体的康养综合体，培育一批品牌化、规模化、有影响力的新型养老服务产业集团，形成季节性推介目录，加强跨区对接联动，打造“七彩云南养生福地”品牌。培育满足老年人需求的健康产品专业化生产研发基地，促进养老企业连锁化、集团化发展，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群和集聚区。搭建供需对接交流平台，定期举办中国（云南）养老服务业暨养老产业博览会。（省民政厅、省文化和旅游厅、省体育局、省商务厅、省教育厅、省卫生健康委、省住房城乡建设厅按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　12.促进老年用品开发。鼓励企业采用新技术、新工艺、新材料和新装备，围绕老年人的生活起居、安全保障、保健康复、医疗卫生、心理关爱等切实需求，重点发展适老化康复辅具、智能穿戴设备、居家养老监护、无障碍科技产品等智能养老设备以及老年人适用的产品用品和技术的研发、创新及应用。实施康复辅具应用推广工程，开展辅助器具社区租赁和回收再利用服务，支持有条件的养老机构、社区养老服务设施、康复辅具配置机构及城乡社区建立辅助器具应用推广中心，开展产品展示、技术指导、服务培训、产销对接等活动。支持有条件的地区打造康复辅具科技创新基地和技术研发平台。（省商务厅、省工信厅、省科技厅、省民政厅按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　13.加强养老科技应用。坚持科技养老、智慧养老，积极推动高新技术和先进适用技术在养老服务领域的应用，促进养老服务科学管理和服务能力提升。积极争取国家级老龄康养智算中心建设，推动老龄事业康养产业的数字化转型，进一步赋能我省资源经济和园区经济健康发展。加快“云南互联网+智慧健康养老服务平台”建设，依托具备一键呼叫、跌倒报警、日常监测心率血压、实时定位等契合老年人需求功能的智能终端设备，采取“互联网+”智慧养老、智能化呼叫、手机APP等多种信息化手段，通过“智能终端+人工服务”模式，推进老年人健康管理、护理看护、康复照料、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购等服务，开发更加多元、精准的私人订制服务。（省民政厅、省工信厅、省科技厅、省卫生健康委按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　（五）实施要素保障能力提升工程

　　14.保障土地供应。各县(市、区)政府要将民政部门纳入国土空间规划委员会成员单位。各级国土空间规划编制时要完善养老服务设施布局。各县（市、区）应根据本地养老服务需求，分阶段供应国土空间规划确定的养老服务设施用地，并落实到年度建设用地供应计划，做到应保尽保。对单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，应当以租赁、先租后让、出让等方式供应，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应。举办非营利性养老机构，符合国土空间规划的，可凭民办非企业单位(社会服务机构）登记证书和其他法定材料申请划拨供地。供应养老服务设施用地，应当依据国土空间规划，对照《国土空间调查、规划用途管制用地用海分类指南（试行）》确定土地用途。鼓励利用商业、办公、工业仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构，所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。各县（市、区）可根据市场状况，研究制定未开发房地产用地的用途转换方案，通过调整土地用途、规划条件，引导符合条件的未开发房地产用地建设养老服务设施。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省民政厅按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　15.强化人才支撑。建立以职业技能培训为核心、中职教育为主体、高职以上教育为补充、学历提升为辅助的人才队伍培养体系，支持各类院校设置养老服务专业或开设相关课程，建立培训实训基地。探索建立养老护理员入职补贴、岗位津贴制度，建立养老服务褒扬机制，逐步提高养老护理员的工资薪酬和社会认同度。鼓励支持农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务，按规定落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、创业担保贷款等政策。积极扶持发展各类为老志愿服务活动，动员引导全社会以志愿服务形式参与养老服务，探索开展“时间银行”、互助养老等志愿服务，满足老年人的精神关怀和生活帮扶需要。到2025年底，全省养老院院长培训覆盖率达到100%，养老护理专业岗位人员入职培训率达到100%。（省教育厅、省人社厅、省民政厅、省财政厅、省卫生健康委按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　16.推进医养结合。具备法人资格的医疗机构可通过变更登记事项或经营范围开展养老服务。将符合条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点协议管理，对符合基本医疗保险政策范围内的老年人医疗、护理、康复等费用，基本医疗保险基金按规定支付。按照国家规定稳妥推进长期护理保险试点工作，探索建立长期护理保险资金筹集、失能人员的失能等级和护理服务需求评估、服务提供、待遇支付、质量管理等政策体系，推动符合省情的长期护理保险制度框架，为长期失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障。落实家庭医生签约服务，将老年人纳入签约重点人群。坚持以基层医疗卫生机构为平台，推进基层医疗卫生机构和医护人员定期进社区（村），为老年人提供测量血压、健康咨询、健康评估、常见多发慢性病诊疗、中医养生保健等服务。基层医疗卫生机构为辖区内80岁以上常住老年人或高危人群普遍建立健康档案。（省卫生健康委、省医保局、省民政厅、省财政厅按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　（六）实施养老服务综合监管能力提升工程

　　17.加强养老服务领域信用体系建设。建立健全守信联合激励和失信联合惩戒机制，依法依规对守信主体提供优惠政策和便利条件，对存在严重失信行为的养老服务机构及相关责任人实施联合惩戒。加强养老服务业信用信息公开与共享，探索按经营性质分别通过国家企业信用信息公示系统等平台登记于其名下并依法公示。推动养老服务领域行业自律体系建设，加强会员信用管理，提高养老服务行业组织自我约束、自我规范、自我服务能力。探索开展养老服务机构公共信用综合评价，根据评价结果建立养老服务机构信用等级。（省民政厅、省市场监管局、省公安厅、省发展改革委、云南银保监局、中国人民银行昆明中心支行按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　18.提升养老服务综合监管能力。按照“谁审批、谁监管；谁主管、谁监管”原则，建立职责明确、分工协作、科学有效的综合监管制度，积极推进跨部门“双随机、一公开”监管工作。实行养老服务机构分级分类管理，持续推进养老服务机构等级评定、质量认证、安全评估等工作，提升养老机构规范化水平。加大“互联网+”监管的应用，加强民政与消防、食品安全、卫健等专业监管信息联动、共享，推动联合监管、联合执法、联合惩治。依法查处利用养老服务机构设施和场所向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为，依法打击养老服务机构以养老服务为名的非法集资犯罪活动，维护老年人合法权益。（省民政厅、省市场监管局、省公安厅、云南银保监局、省住房城乡建设厅、中国人民银行昆明中心支行、省消防救援总队按职责分工负责，各州（市）、县（市、区）人民政府负责）

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导。健全党委统一领导、党政齐抓共管、民政部门组织协调、有关部门分工负责的养老服务工作领导体制。强化地方各级政府主体责任，要将此项工作纳入重要民生工程，制定配套措施，充实基层养老工作力量，督促做好规划编制、政策执行、改革试点等工作。省直部门要加强协同配合，落实和完善相关优惠政策，按照职责分工积极支持、指导各地开展工作，共同促进养老服务提质增效。各级各有关部门要建立组织实施机制，根据确定的约束性指标及时制定本地区、本单位的具体落实方案，定期组织跟踪分析和监督检查，确保责任到位、工作到位、见到实效。

　　（二）加强资金保障。坚持积极应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，统筹整合现有养老服务资金，保障养老服务发展需求，支持养老服务事业发展。充分发挥福利彩票公益金引导作用，省本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，55%以上用于发展养老服务。优化省级养老服务体系专项资金分配方式，综合考虑地区经济发展水平、人口老龄化率以及高龄、独居、失能、失智、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人数量，引导财政资金精准惠及养老服务保障对象。

　　（三）严格评估考核。建立养老幸福工程三年行动方案监测分析与落实评价机制，完善养老服务统计分类标准，加强统计监测工作。省民政厅会同有关部门，加强对各地的指导、督促，适时向省人民政府报告工作进展情况。搭建社会监督平台，健全第三方评估机制，适时对本行动方案执行情况进行评估，及时发现和解决突出问题。各州、市、县、区人民政府要按照本方案要求，结合实际情况，细化相关指标，推进任务落实，确保责任到位、工作到位、投入到位、见到实效。鼓励各地积极探索，勇于创新，创造性地开展工作。