王晓俊 李 悦

　　香港已进入超老龄社会，也是全球人均寿命最长的地区之一。香港自1970年起开始推动长者社会政策的制度化建设，当时以公共援助计划应对人口老龄化危机的制度主张偏向社会救助性质。随着老龄政策的不断演进，多层次安老服务体系逐渐形成。

　　自2003年11月，香港福利署实施长期护理服务“中央轮候册”制度，集中处理为长者而设的受资助长期护理服务的申请和服务编配。在“中央轮候册”之下，社会福利署提供一站式的统一登记及评估，为长者申请人轮候及编配受资助的长期护理服务。香港的长期护理服务分为社区照顾服务和住宿照顾服务，前者包括综合家居照顾服务、改善家居及社区照顾服务以及长者日间护理服务，后者包括护理安老院和护养院服务。长者在需要时可以通过政府指定的转介办事处申请长期护理服务，经评估认定后进入“中央轮候册”。

　　长期护理“中央轮候册”集约高效的服务分配制度呈现出诸多特点。

　　整合性。“中央轮候册”制度从宏观制度层面将多层次的服务集中统筹，政府掌握分配权，坚守“有效分配公共资源以协助最有需要长者”的原则，非必要不建议向申请人提供院舍照顾服务，尽量在护理安老院和护养院中安置完全失能（病重、重度残疾）、无家可归且无人照料的长者。中观层面的多主体整合主要体现在各类非营利组织在社区照顾服务中的全面参与，香港社区家居照顾所有服务均由改善家居及社区照顾服务队、综合家居照顾服务队及日间照料中心提供。这些非营利组织通常也会得到社会力量的广泛支持，如香港历史悠久的慈善组织东华三院、保良局和香港家庭福利会等。从微观层面，长者社区照顾服务券计划也实现了服务整合，以“钱跟人走”的原则鼓励居家照顾，由社区提供相应支持。社区护理服务可以用服务券结算，既能打包服务也能按需提供混合服务。

　　公平性。“中央轮候册”制度的本质是排队。从医院转介的病危病重长者仍需轮候，在轮候期间可以申请医院或护养院的长者紧急暂住服务，时间一般不能超过3个月。同时，制度准入门槛很低，几乎没有边际成本。无论家计状况如何，一旦长者可能面临健康问题，便可第一时间申请评估并轮候，评估时间一般在2小时以内，全港标准统一且评估员均受过培训与考核。

　　灵活性。灵活性主要表现为制度弹性。一方面，服务提供和接受是双向选择的，既可以在轮候过程中随时取消，也可以在轮候期间申诉调整照顾计划。另一方面，制度框架下能够灵活调整资助方式，长期住宿照顾服务一般直接由政府资助给院舍，自付部分也支持通过申请，从薪俸税或个人入息课税计算中扣除为亲属缴付院舍的住宿照顾开支。“中央轮候册”制度支持长者申请社区照顾服务券计划，通过家计审查家庭经济状况后划定自付比例，自付比例为服务总价的5%到40%不等，根据家庭经济状况的变化可申请调整。

　　专业性。作为长期轮候册制度运行基础的统一安老服务评估机制，自2000年启用起，一直在根据国际标准不断更新，使评估结果更精准有效。同时，香港安老服务行业准入门槛高，明确了各组织中专业人员的比例及员工护老知识学习实践的时限要求，确保每位长者享受统一高标准的服务。

　　总体而言，长期护理服务“中央轮候册”制度实现了不同服务主体间的协作，提高了服务的供给效率与服务质量。但长期护理服务是具有竞争性的准公共物品，随着老龄化的加速，受限于公共财政，资助名额必然无法实现等比例增加，轮候期限也持续延长。同时，寸土寸金的香港已无更多土地用于建设养老床位，粤港澳大湾区建设背景下，拓展跨地域养老成为一种打破制度空间局限的新选择。目前，该制度支持并鼓励轮候住宿照顾服务的老人，选择大湾区中受香港特别行政区政府认可的护理安老场所，所享受的福利和资助、安老服务标准都与在港无差别。但现实是，更多香港老人首要考虑跨地域后该如何就医的问题，因此，打破两地医疗保障体系差异的局限，是接下来面临的挑战。

　　（王晓俊，中国人民大学公共管理学院博士生；李悦，中国人民大学公共管理学院硕士生）