建构新时代流动儿童

　　 回首过去10年，我国人口流动形势发生了深刻变化。“乡城流动”尽管依然是人口流动的主要趋势，但“城城流动”人口规模显著提升。与之相应的则是流动儿童和流动成年人呈现出城乡分布上的明显差异，儿童随着教育资源向城镇流动的特点突出。这种趋势带来相关社会问题的变化，也对当前流动儿童及其家庭的公共服务提出更高要求。今年全国民政工作会议强调，要做好流动儿童数据监测摸排和统计分析，组织实施有关专项行动，强化流动儿童关爱服务。如何落实这一部署，强化流动儿童关爱服务？我的建议是：需从把握新时代流动儿童的群体特征、制定更具包容性的公共政策、锚定重点关爱服务对象、夯实社区服务基础等方面，建构流动儿童关爱保护服务体系。

　　新时代流动儿童

　　的新特征新需求

　　 流动儿童群体特征发生深刻变化。从社会最初关注流动儿童至今已有近30年，经过多年的发展变迁，流动儿童群体的内涵和特征发生了深刻变化。第七次全国人口普查结果显示，我国0~17岁流动儿童7109万人，占儿童总数的比例为23.9%。其中，省内跨市和跨省流动儿童分别为5647万人和1462万人，分别占比为79.4%和20.6%。数据显示，流动儿童的流动距离从远距离跨省迁徙向近距离区域内部流动转变，流动方向从“乡－城”向“乡－镇”转变，流动频率从城乡多次切换向城市随迁常住转变。随着时代发展变化，还出现了在父母迁移居住的城市出生和成长的“二代流动儿童”、在流入地出生后迁到户籍地及其他地方生活的“返迁儿童”、城市新就业形态未成年工等新群体。这些流动儿童内部的亚群体在成长环境、社会融合和未来期待等方面均有较大差异。

　　 流动儿童家庭存在差异化需求。家庭经济状况和父母的受教育程度等因素会影响流动家庭对儿童照料形式的安排。受教育水平低、收入较低的流动人口家庭更倾向于做出让流动儿童返回户籍地的决定。而受过高等教育的流动人口家庭，他们对随迁子女的教育期望和教育方式，以及对相关公共服务的内容和质量等各方面都有着较高需求。这与近年来我国流动人口教育结构呈现的“低降高升”趋势相吻合，即：小学及以下受教育水平人口的比例逐步下降，而大学及以上受教育水平人口的比例逐步提高。这就要求在政策设计和服务供给方面针对流动儿童及其家庭的新特征、新变化提出新的思路与解决方式，以使流动儿童能够在流入地获得公平公正的成长机会。

　　 流动儿童关爱保护仍面临持续性挑战。长期追踪研究流动儿童的《中国流动儿童教育发展报告》指出，尽管近年来流动儿童权益保障获得长足进展，但仍面临三大未解难题：一是流入地就学难问题尚未得到根本解决；二是儿童的情感需求尚未得到有效满足；三是社会融入问题依然突出。还有研究发现，流动儿童还面临着社会支持体系相对薄弱、家庭支持能力有待提高、困境流动儿童关爱保护服务总量不足且存在专业化短板、低龄城市流动儿童照护服务严重短缺等挑战。当前开展的流动儿童关爱保护行动，亟须将这些持续性、结构化难题作为工作目标和攻坚重点。

　　流动儿童关爱保护

　　服务体系的建设路径

　　 拓展政策面向，提升城市流动儿童公共服务供给水平。高品质的公共服务供给是城市体现社会公平的重要方面，也是资源要素高效配置的重要抓手。加强流动儿童关爱保护服务，需深化户籍制度和社会保障制度改革，破除因户籍身份差异造成的福利差距，加速外来人口的城市融入进程，为流动儿童获得高质量公共服务奠定社会基础。还需推动供给侧结构性改革，立足新时代流动儿童的新特征，逐步将当前有关流动儿童权益保障政策面向主体从以农民工子女为主，扩展至全部城市常住儿童；在教育、健康、文体休闲、心理服务、家庭支持等公共服务供给上，面向城市所有儿童群体提供平等享用机会和获取途径，缩小地区、城乡、人群间的公共服务差距；还应针对流动儿童在社会融合和归属感方面的需求，进一步细化流动儿童的社会情感和心理健康支持措施，实现流动儿童公共服务从“均等化”向“均衡性”递进。

　　 增强社区力量，夯实流动儿童关爱保护服务的基层基础。为满足流动儿童及其家庭对美好生活需要，城市流动儿童关爱保护服务的思路需从应急救助、兜底保障转向常态支持、全面发展，这就要求加强社区服务基础，为流动儿童提供持续性服务赋能。一方面，需以社区嵌入式服务设施为抓手，加大对城市流动人口集中区域服务设施的建设和投入，拓展服务范围、丰富服务内容，为流动家庭提供便捷的孕产期保健、普惠性托育、家庭教育指导、心理健康教育和就业培训等服务，保障流动儿童在身心发展各阶段均能获得高质量服务。另一方面，需积极发展社区支持网络，引导和鼓励流动儿童及其家长参与社区治理，在培养流动儿童社会能力的同时，更好地促进他们对所生活的城市产生归属感、对周边社区负有责任感，为今后发展奠定良好的社会情感基础。

　　 聚焦突出风险，开展困境流动儿童关爱保护专项行动。相对薄弱的家庭监护和社会支持状况，使流动儿童遭受照料疏忽、校园欺凌、暴力侵害的风险更高。此外，当前困境儿童救助保护政策多与户籍挂钩，困境流动儿童在流入地获得持续性关爱保护服务难度较大，有时会面临从户籍地和居住地社会救助体系“双重脱嵌”的窘境。因此，需围绕困境流动儿童面临的主要风险开展专项行动：在内容上，将社会工作个案服务范围拓展至社区常住儿童，强化困境流动儿童的风险排查与跟进服务，加强对家庭监护不当或监护缺失流动儿童的巡视探访，建立重点关爱服务对象台账；在机制上，建立多部门协同的信息交流、线索移送、联合调查、案件通报、专业咨询等机制，加快推动各部门之间未成年人数据的对接，加强对流动儿童身心健康、权益保障、家庭抚育等动态监测和研究，为政策优化提供数据支撑。（作者系北京市社会科学院综合治理研究所副研究员）

　　把握好困境儿童

　　分类保障“四个关系”

　　郭汉桥

　　 困境儿童分类保障是儿童福利工作的重要组成部分，保障困境儿童权益，增加困境儿童福祉，是全社会共同的目标。按照困境儿童类别，根据儿童所处困境情形和具体需求，予以不同项目、内容和标准的福利保障是困境儿童分类保障的基本要求。近年来，随着经济社会的发展，北京市的困境儿童分类保障政策不断完善、保障水平持续提升、保障范围不断拓展，逐步构建起家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局。结合北京市的实践，困境儿童分类保障工作要注重把握好四个关系。

　　 一是把握好政府保障与家庭尽责之间的关系。2016年，《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》进一步明确了困境儿童的概念范畴，从家庭经济困境、自身困境和监护困境三个维度界定了困境儿童。困境儿童从传统的孤儿、弃婴等群体扩展到生理性困境、心理性困境及社会性困境儿童，事实无人抚养儿童、低保家庭重病儿童、艾滋病病毒感染儿童等社会家庭养育儿童，陆续纳入困境儿童保障范围。这就要求我们在实际工作中，要把握好政府保障与家庭尽责之间的关系，既要发挥政府对困境儿童的兜底保障职能，更要压实家庭养育儿童的第一责任。近年来，北京市修订完善了《北京市未成年人保护条例》，进一步细化家庭保护责任，强调了未成年人的父母、其他监护人应当承担的监护义务。制定了《北京市未成年人家庭监护能力评估办法》，对未成年人的监护人履行家庭监护责任情况和监护能力进行评估，有效防止未成年人因家庭监护缺失、监护不当以及监护侵害等情况陷入困境。建立了困境儿童巡视探访制度，通过“专业社工+儿童主任+志愿者”工作模式，对困境儿童家庭定期走访，全面掌握困境儿童状况，及时为有需求的家庭提供医疗、教育、护理等方面支持，降低其由于疾病、先天性缺陷而造成的经济压力、日常照顾的压力以及专业知识技能不足所产生的物质和精神压力，改善困境儿童所处的家庭系统，为困境儿童成长创造良好条件。

　　 二是把握好应保尽保与精准保障之间的关系。困境儿童保障应做到应保尽保、精准保障，及时将党和政府的关心关爱送至每一名困境儿童。为解决部分困境儿童家庭申请保障方面的实际困难，北京市建立了主动发现机制，通过“铁脚板+大数据”的方式，主动发现并积极帮助困境儿童家庭办理保障申请。实施“先救助后确认”保障政策，对确实处于无人抚养照料状态、需要紧急庇护或生活照料的儿童，先行救助保障，再补办确认手续，做到应保尽保。同时，关注困境儿童的个体差异，认识到每名困境儿童的自身情况、家庭背景、关爱需求都不尽相同，有的需要解决监护问题，有的需要解决就医或特殊教育问题等。比如，同样是事实无人抚养儿童，服刑人员子女主要是监护缺失、解决好谁来管的问题，也有部分同时有家庭经济困难问题，所以在政策制定及落实上应有所区别，不能一个标准、一个待遇、一个政策。北京市始终坚持“儿童利益最大化”原则，充分考虑到每一类困境儿童需求的特殊性，分层、分类、分标准施策，变“大水漫灌”为“精准滴灌”。如根据事实无人抚养儿童需求，在全国率先实施事实无人抚养儿童助学工程，为符合条件的事实无人抚养儿童发放助学补贴每人8000元/年，资助其顺利完成学业。再如，建立困境儿童动态管理机制，通过每月的走访摸排、信息比对等方式，及时完成困境儿童准入、退出工作，做到保障对象精准。

　　 三是把握好保基本与促发展之间的关系。传统的困境儿童保障是基本保障，是救助层面的保障，注重满足困境儿童的基本生存需求。新时期，困境儿童保障更加注重儿童的发展，对基本生活、教育、康复、医疗、心理等进行全面保障，由救助型保障转为发展型保障。北京市在困境儿童基本生活保障方面，建立了困境儿童基本生活费自然增长机制，解决了困境儿童基本生活费制度化同步增长的机制问题。如2023年，根据北京市统计部门公布的上两年度城镇居民人均消费支出的增长幅度确定孤儿生活费提标额度，参考孤儿生活费提标额度将北京市困境儿童生活费调整到每人2650元/月，保障困境儿童及时共享社会经济发展成果。在为困境儿童提供基本生活保障的同时，北京市越来越重视困境儿童的心理、精神关爱，对其可能存在的认知偏差、心理障碍、行为偏激等问题进行提前干预。特别是对儿童福利机构集中养育的困境儿童，不再仅仅停留在吃饱穿暖层面，更注重儿童的身体、精神和心理健康，更注重儿童能力培育。近两年，北京市开展了儿童福利机构“精准化管理，精细化服务”提升行动，以特教和康复为重点，做精做细机构儿童日常养育、医疗、教育、康复、社会工作和心理服务，实现个性化专业化养育。近5年，北京市深入开展社会适应能力教育和职业技能教育，服务近200名成年孤儿就业安置、回归社会。

　　 四是把握好政府保障与社会参与之间的关系。在困境儿童分类保障工作中，政府发挥着主导作用，制定困境儿童分类保障政策，为困境儿童家庭提供基本的生活救助金以及教育资助、康复救助等服务。在具体实践中，应引导社会组织等专业力量参与，实现困境儿童服务保障提供主体的多元化，解决困境儿童福利保障政策落地“最后一公里”问题。专业社会力量参与不仅能为困境儿童保障带来资金支持，更重要的是有专业的人和组织，能更有针对性地为困境儿童开展个案辅导、社会化引导和家庭教育辅导，还能帮助提升基层儿童督导员及儿童主任业务能力和关爱服务水平。近两年，北京市市、区两级每年通过政府购买服务或依托基金会实施困境儿童关爱服务项目30多个，投入资金高达3000余万元。如通州区依托春晖博爱慈善基金会，开展“春晖妈妈”项目，为儿童福利机构内孤残儿童开展回应式抚育，促进儿童综合发展；实施“春晖守望”项目，为困境儿童及其家庭提供情感支持、家庭教育指导和社区融合，开展心理疏导、关系疗愈和家庭融合等关心关爱服务。延庆区探索“政府+慈善”困境儿童保障方式，设立困境儿童慈善基金，为困境儿童购买商业保险、提供照料护理、心理疏导等服务，解决了困境儿童保障经济压力大、专业力量不足的难题。目前，北京市以政府承担责任为主体、家庭照顾为基础、社会专业力量为补充的多元化困境儿童服务保障格局日趋完善，逐步为全市困境儿童提供精准、科学、高效的保障服务。（作者系北京市民政局党组成员、副局长）

　　让困境儿童关爱保障更精准

　　王本何

　　 南充是四川省人口第二大市，现有未成年人118.6万人，农村留守儿童近10万名，事实无人抚养儿童1527名，孤儿891名，困境儿童数量居全省前列。近年来，南充市不断完善政策制度，强化兜底保障功能，困境儿童分类保障工作取得明显成效。

　　 结合南充市的具体实践，困境儿童分类保障工作仍有一些关键问题需要进一步明确：一是保障制度需进一步健全。在角色定位上，政府、社会、家庭三者权责划分不够清楚，社会组织、社会力量作用发挥不够明显。在政策的刚性上，现有的保障制度缺乏系统性和整体性，部门之间的权责界定不够清楚、联动配合不够紧密。在监督和评估机制上，存在重政策制定、轻执行监督的现象，由于缺乏相应评估机制，政策执行效果难以量化。二是保障标准不够精准。因信息收集不完整、发现报告机制不完善，可能存在部分困境儿童未及时纳入保障范围的情况；因困境成因复杂，部分对象同时符合多个困境类别，在实施过程中归类较为困难，难以达到精准有效施策目的。三是保障资源分配不够均衡。由于经济社会发展不平衡，困境儿童的保障资源分配不均衡，导致不同地区、不同类别的困境儿童保障力度存在差异。四是保障要素需进一步加强。在力量保障方面，从事儿童工作的人才队伍与现有困境儿童需求之间存在较大缺口，在人员配备、能力培训、保障服务流程、保障服务时效性等方面都亟待加强制度化建设。基层儿童主任、儿童督导员多为兼职，无专项经费保障，专业能力、经验水平参差不齐，作用发挥不明显。在服务保障内容方面，重基本生活保障，对精神生活保障不足，且忽略了儿童参与的重要性和必要性。

　　 如何让困境儿童分类保障和关爱服务更精准、更具针对性？提出以下建议：

　　 加紧完善政策法规。一是适时出台儿童福利法。通过立法的方式，将政策的刚性、保障的要素、部门的权责进行明确，确保有法可依、有章可循。二是逐步完善政策标准。进一步厘清困境儿童的概念和分类标准，明确保障对象和范围，为政策落实提供清晰的指引；进一步明确各部门的职责和权限，建立跨部门、跨领域的困境儿童保障机制，形成困境儿童分类保障工作合力；鼓励社会组织、专业机构积极参与困境儿童保障工作，并明确其角色和定位。三是建立考评机制。将困境儿童保障纳入党委、政府工作考评体系，确保政策有效落地；结合考评机制，根据经济社会发展情况，实施相应保障标准的动态调整，以适应儿童发展需求。

　　 不断提升保障水平。一是加大整体资金和项目的投入。将儿童工作经费纳入财政专项预算，提供必要的资金保障。根据需求开展困境儿童关爱保护项目，吸纳社会力量积极参与，形成全社会共同关注支持困境儿童的良好氛围。二是加大心理健康和成长方面关爱力度。加大投入力度，并将心理健康关爱纳入困境儿童保障体系，明确具体内容、保障标准。加大对困境儿童教育、就业等方面的投入，注重困境儿童个性化成长需要，助力困境儿童成长成才。三是重视基层工作队伍建设。建立儿童主任、儿童督导员考评标准，落实儿童主任补贴制度，确保基层儿童工作队伍的积极性和稳定性。定期组织基层工作队伍培训，提升基层工作队伍的业务水平和专业素养。

　　 重视强化家庭责任。政府提供相关政策支持，加强对家庭监护职责的监督和指导，帮助家庭更好履行主体责任。注重加强宣传教育引导，引导家长充分认识到家庭教育的主体责任，以在学校、社区开设家长课堂等方式，提升家庭教育水平。鼓励社会组织和志愿者积极参与，通过资源链接为家庭提供更多支持，增强家庭的功能和能力，确保儿童权益得到保障。（作者系四川省南充市民政局二级调研员）

　　完善困境儿童保障的制度载体

　　陈良斌

　　 近年来，安徽省肥东县创新服务载体，按照有场所、有队伍、有管理、有服务的标准，在全县249个村（社区）建设留守儿童、困境儿童“家―校―社”保护网络，配备专职儿童主任318名，持续在个案服务、特色课程、团队辅导等方面下功夫，以动态监管服务满足儿童身心发展方面的需求。结合肥东县的工作实践，困境儿童分类保障工作应在以下几方面进一步加强：

　　 健全困境儿童档案信息，完善工作体系。农村留守儿童、困境儿童分布区域广、散，存在监护人溺爱、心理疏导缺失、关注度不高、安全意识不强等现实困境，给儿童工作带来一定难度。在县级层面，应将儿童事业纳入国民经济和社会发展规划及工作绩效评价，依托县级未成年人工作专班开展工作调度。建立健全农村留守儿童、困境儿童信息库，组织开展重点未成年人摸排与统计工作，将相关数据录入全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统进行动态监测，推动实现成员单位信息通报共享。在乡镇层面，依托村（社区）未成年人保护工作站，由政府购买服务方式，为社区配备专职儿童主任，健全考核激励机制，落实公益性活动场所和设施的建设运行。

　　 健全发现报告制度，完善困境儿童分类保障。建立发现报告制度，对未成年人脱离监护单独居住生活或失踪、监护人能力缺失或不履行监护责任等情形，第一时间向公安机关强制报告。依托12345政务服务便民热线，及时接听、记录、评估、转介和报告家庭经济困难、家庭监护缺失或监护不当等困境儿童信息和求助需求。建立监护困境儿童风险评估等级指标和分级干预措施，落实农村留守儿童委托照护责任、属地管理责任以及部门监督责任。统筹做好困境儿童个案帮扶工作，建立个案会商制度和部门会商机制，推动网信、法院、检察院、教育、公安、民政等部门政策完善、信息共享。设立奖励机制，鼓励公民和社会组织积极参与困境儿童主动发现。

　　 创新服务载体，发挥社会工作专业优势。在乡镇层面配备专职儿童督导员，在村（社区）设立专职儿童主任，并通过专业社工为儿童主任赋能，推动基层儿童工作队伍专业化、职业化。依托基层儿童工作队伍，加大宣传培训和健康教育力度，指导儿童父母或其监护人依法履行监护职责；对3岁以下婴幼儿家庭，开展家庭照护支持服务；对残疾和大病儿童及其家庭，提供上门探访、政策宣传、特殊教育和康复指导、精神慰藉等服务。推动社会力量参与困境儿童关爱帮扶工作，支持专业社会组织为困境儿童开展法治宣传、心理健康服务和自护教育，呵护他们健康成长。（作者系安徽省肥东县儿童和社会福利中心主任）

　　 （本文内容系原创，转载请注明来源《中国民政》杂志） 来源：《中国民政》杂志2024年6月上刊